一、概况
高明市位于广东省珠江三角洲西翼，东北濒临西江，与三水、南海两市隔江相望，东南与鹤山市为邻，西北与高要市接壤，西南与新兴县相连。现辖荷城、三洲、西安、富湾、明城、人和、杨梅、更楼、新圩、合水10个镇（区）。土地总面积939.64平方公里，1996年总人口26.99万，耕地面积15683.13 公顷。人口密度287 人/平方公里，人均土地0.348公顷(5.22亩)，人均耕地0.058公顷(0.87亩)，是珠江三角洲地区土地资源较丰富的县市之一。
高明市地势西高东低，东北部为西江和高明河冲积平原，其余地区丘陵、台地、低山广布，间有较宽阔的河谷平原，大致是“六山一水三分田”。气候属南亚热带海洋性季风气候，温暖多雨，年平均气温21.6℃，多年平均降雨量1681毫米。山地土壤以赤红壤为主，耕地大多是水稻土。水资源相当丰富。
高明市历来是广东省重要商品粮基地，每年上调商品粮超亿斤，近年来又成为新兴的塘鱼、蔬菜生产基地；塑料、纺织 、建材等工业已有较好基础。全市经济发展迅速，1996年工农业总产值60.60亿元（90年不变价，下同），国内生产总值26.03亿元，人均主要经济指标列全省前列，是全国农村综合实力“百强县”，广东“十强县”之一。
二、土地资源利用现状
（一）土地利用现状结构
根据1996年全市土地资源详查变更数据，全市土地总面积的93963.71公顷，全市土地利用现状概况如下（详见附表一和附表二）：
1、农用地
农用地指耕地、园地、林地、水面四类用地，总面积81432.35
公顷，占土地总面积的86.66%。
（1）耕地
面积15683.13公顷，占土地总面积的16.69%，其中水（旱）田12958.22公顷，占耕地面积的82.63%，旱地和菜地2724.91公顷，占耕地面积的17.37%。另据统计资料，1996年全市农作物播种面积30382.4公顷，其中稻谷播种面积19986.47公顷，稻谷总产量11.29万吨；蔬菜播种面积5286.27公顷，蔬菜总产量11.82万吨。
（2）园地
面积2577.02公顷，占土地总面积的2.74%。园地以果园、茶园为主，面积分别为2007.10公顷和569.92公顷，分别占园地总面积的77.88%和22.12%。
（3）林地
面积51520.14公顷，占土地总面积的54.83%。其中有林地45670.87公顷，占林地面积的88.65%。1996年全市森林覆盖率达49.4%。
（4）水面
包括河流水面、坑塘水面、水库等，面积11652.06公顷，占土地总面积的12.40%。其中河流水面2607.39公顷，占水面面积的22.38%；坑塘水面8481.56公顷，占水面面积的72.79%；其它水面563.11公顷，占水面面积的4.83%。
2、建设用地
建设用地主要是指居民点及独立工矿用地、交通用地、水利水工用地，面积9758.51公顷，占土地总面积的10.39%。
（1）居民点及独立工矿用地
面积6842.91公顷，占土地总面积的7.28%。其中城镇居民点用地1945.74公顷，占居民点及工矿用地的28.44%；农村居民点用地2666.81公顷，占38.97%；独立工矿用地和特殊用地2230.36公顷，占32.59%。
（2）交通用地
面积1008.72公顷，占土地总面积1.08%。其中公路用地549.08公顷，占交通用地的54.43%，农村道路用地451.49公顷，占交通用地的44.76%；港口码头用地8.15公顷，占0.81%。
（3）水利水工用地
面积1906.88公顷，占土地总面积的2.03%。其中水工建筑用地468.71公顷，占水利水工用地的24.58%；沟渠1438.17公顷，占水利水工用地的75.42%。
3、未利用地
面积2772.85公顷，占土地总面积的2.95%。其中荒草地2050.98公顷，占未利用地的73.97%；滩涂220.67公顷，占7.96%；其它未利用地501.2公顷，占18.07%。
（二）土地利用现状特征
1、以农业用地为主的用地结构
高明市土地利用以农业用地为主，占土地总面积的86.66%，耕地中粮食种植用地占85.00%，总体上较符合当地资源状况，也是当地能维持较好生态环境的关键。近几年，全市果园、鱼塘面积增加较多，摆脱了以往单一粮食生产的局面，初步形成了以粮食为基础，种植业和养殖业并重的农业内部结构。
2、土地资源较丰富
高明市人均土地0.348公顷(5.22亩)，人均耕地0.058公顷(0.87亩)，土地资源相对较丰富。有利于农业用地结构调整，建设用地与农业用地矛盾不象珠江三角洲其他县市那么大。丰富的土地资源与优越的地理位置相结合，构成高明市的独特优势，为今后高明经济发展提供十分有利的条件。
3、建设用地偏小
高明市处于工业化的初级阶段，城镇、工业、交通还欠发达，城镇、工业、交通用地面积分别占土地总面积的2.07%、2.11%和1.08%。
4、土地利用率较高
未利用地仅占土地总面积的2.95%，土地利用率97.05%，耕地复种指数率238%，绿化率94%，水面利用率80%，土地垦植率16.69%。
5、土地利用地域差异明显
林地集中分布于西部、南部山区。耕地与鱼塘主要分布于东部平原围田区及河谷平原。城镇用地高度集中于中心城区（包括荷城区、三洲区、西安区），次为明城镇，其他镇很少。
（三）土地利用主要存在问题
1、土地利用效益较低
1996年全市平均每亩土地工农业产值仅5359元，远低于珠江三角洲平均水平（14317元/亩），每亩农业用地提供产值只有892元。主要农作物的单产水平不够高，水稻亩产377公斤，比省内高产县相差200公斤左右。塘鱼年亩产仅436公斤，水库、山塘的单产更低。全市还有水利条件差、土质贫的中低产田约2666.67公顷。面积占全市六成的山地丘陵利用效益较低，虽已实现绿化达标，但幼林、疏林多，树种单一，林业经济效益不显著，每亩林地产值仅20元左右。
2、土地后备资源不丰
可利用荒草地2050.71公顷，占土地总面积的2.18%，多属土层较薄的山坡荒草地，适宜种果与营林，宜耕荒地少。
3、用地矛盾日趋突出
近年来因大面积利用水田挖鱼塘，城镇与交通建设也占用不少耕地，且大部分为优质耕地，加上人口增加使人均耕地连年减少，从1992年的0.065公顷（0.97亩），减到1996年的0.058公顷（0.87亩），4年间人均净减0.0067（0.10亩）。在耕地资源得不到补充的情况下，随着经济结构调整与快速发展，农业内部各业用地、农业与非农业建设用地的矛盾日益突出。
4、建设用地开发程度较低
由于城镇规模小，工业欠发达，交通发展滞后，三者用地只占土地总面积的5.26%，在较大程度上制约土地的深度开发。部分城镇、工矿用地布局分散，用地容积率低度。部分建设用地征地过早，数量超过近期需要，出现了一些待建用地。
5、某些资源开发不当造成土地资源和生态环境破坏
以前乱开小煤窑不仅破坏土地和植被资源，而且严重污染环境，毒害附近农田、鱼塘，经多次整顿，问题已得到较好的解决。还有砖瓦厂占用不少良田，采石场破坏植被造成水土流失等问题都仍然存在。
三、土地利用目标和方针
（一）土地利用目标
按照高明市经济、社会发展规划：到2010年，高明市基本实现现代化，跃身国内经济最发达地区之一，人均国内生产总值达到4.00万元，人均工农业总产值8.75万元，城镇化水平达到78.55%，中心城区将发展成一座颇具规模的现代化江滨城市。为此，提出2010年全市土地利用目标：
1、农用地保护和综合整治
加强农业基础地位，稳定耕地面积，通过土地开发整理，新增耕地1100公顷，除建设占用，净增耕地166.67公顷，耕地保有量达到15849.80公顷，建设管理好基本农田保护区11493公顷。巩固造林绿化成果，进一步改善生态环境，林地面积达到51601.41公顷, 森林覆盖率提高到50%以上，绿化率达95%以上，生态公益林面积达14800.00公顷，自然保护区面积1035公顷。
2、有效控制非农建设用地总量
控制非农建设用地总量，2010年非农建设用地总规模不超过11141.00公顷，其中新增非农建设用地总量不得超过2689.29公顷，占用耕地控制在933.33公顷。非农建设用地尽可能利用非耕地和提高土地利用率，并优先保证交通、水利、中心城区等用地；新增独立工矿用地布局以工业园区为主；逐步减少和整理农村居民点用地。
3、适度开发未利用地
规划期内，开发未利用地2169.85公顷。
（二）土地利用方针
为了实现上述土地利用目标，必须坚决贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，建立土地“开源”与“节流”并举的运行机制，逐步优化土地结构，不断提高土地生产率，发挥土地的综合效益，为国民经济持续、稳定、协调发展创造良好的土地条件，保证全市社会经济发展战略目标的实现。具体必须遵循下列土地利用方针:
1、实现耕地总量动态平衡
必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，稳定耕地面积，并努力提高耕地质量。加强用地的计划管理，严格控制非农建设占用耕地。加强农业结构调整中的用地管理，防止耕地毁坏，依法保护好基本农田保护区。建设占用的耕地，要通过土地开发整理增加新耕地予以弥补，并做到耕地总量略有增加。
2、保证必要的建设用地，特别是重点建设项目用地
为满足国民经济和社会发展的需要，保障必要的建设用地，特别是交通、水利等基础设施建设用地。按规划、计划用地，严格控制市场前景不明朗的高级住宅，旅游度假区用地。禁止盲目扩大城镇规模，城镇用地指标一定要严格遵照国家和省有关标准。
3、大力开发后备土地资源，挖掘土地生产潜力
高明市山地丘陵面积很广，山坡荒地资源相对较丰富，应有计划地开发，积极开展土地整理、复垦工作，增加耕地面积和可利用土地面积。提高耕地、园地、林地的生产潜力也大有可为。在扩大必要的建设用地同时，还要重视提高建设用地的利用率和经济效益。
4、加强环境综合治理和保护，努力改善生态条件
要认真吸取过去毁林开荒、开矿、采石方面的经验教训。搞好农田基本建设，采取山、水、田、林、路综合治理，防治水土流失，建设各种农田保护区、水源保护区、自然保护区，在充分开发利用土地资源的同时，搞好生态环境保护，使珍贵的土地资源得到永续利用。
四、实现耕地总量动态平衡的主要控制指标及措施
（一） 潜力分析
1、新增耕地潜力分析
规划期内可开发为耕地的荒地和山坡地分别为160.00公顷和106.00公顷，退园还耕地267.00公顷，坑塘水面整理200.00公顷，农村居民点用地整理367.00公顷。
2、建设用地利用非耕地潜力分析
全市征而未用的闲置地666.67公顷，城镇及独立工矿用地内部挖潜333.33公顷，旧村改造、农村居民点内部挖潜66.67公顷，可利用果园、荒坡地、林地、水面2257.62公顷。
（二）实现耕地总量动态平衡的主要控制指标
根据佛山市下达的耕地控制指标和以上潜力分析，以及各镇（区）和各部门用地需求，确定本市1996年至2010年耕地动态平衡的主要控制指标（详见附表三）。
（三）措施
1、严格按照佛山市下达的建设用地占用耕地指标批用耕地，其他建设用地只能利用非耕地。允许在承包耕地上调整种植结构，但不得破坏耕作层。
2、积极开发耕地资源，以补充建设利用等占用的耕地量，占用耕地作建设用地者，除按法律规定办理农用地转用和征地手续外，还应开发同等数量和质量相当的耕地。
3、严禁耕地丢荒弃种，对浪费耕地资源者，回收其耕地使用权。

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